RÉTROSPECTIVE : 2020, UNE ANNÉE PAS COMME LES AUTRES POUR LA FONCTION PUBLIQUE

Avec la mise en place contrainte du télétravail notamment, la crise sanitaire a percuté le mode de fonctionnement traditionnel du secteur public. De nombreux et vifs débats ont aussi rythmé la fonction publique cette année comme celui sur l’application du jour de carence ou les congés imposés. En dépit de ce contexte sanitaire, l’application de la loi de réforme de la fonction publique de 2019 s’est malgré tout poursuivie.

C’est une année à nulle autre pareille qui s’achève dans la fonction publique. Une année au cours de laquelle elle est sortie du giron de Bercy pour bénéficier d’un ministère de plein exercice avec la nomination en juillet d’Amélie de Montchalin comme ministre de la Transformation et de la Fonction publiques. Alors qu’elle devait notamment être celle de la pleine montée en puissance des dispositions de la loi de réforme de la fonction publique du 6 août 2019 et de la réforme des retraites, 2020 fut en effet surtout celle de la gestion de crise. Avec, comme tous les autres pans de l’économie, un secteur public dont le mode de fonctionnement a été percuté de plein fouet par l’épidémie et ses conséquences. Il en sera de même en 2021 au vu de la situation épidémique.

Preuve de cette situation exceptionnelle : le fonctionnement au ralenti du secteur public, notamment au printemps. La conséquence du premier confinement qui a entraîné l’activation de plans de continuité de l’activité, la fermeture de nombreux guichets de service public, la suspension et l’adaptation de nombreux concours de la fonction publique, la réduction du nombre de personnes sur site, le placement de nombreux agents en autorisation spéciale d’absence (ASA) mais aussi la mise en place contrainte du télétravail dans un secteur qui n’y était pas forcément préparé.

Difficultés du télétravail contraint 

« Règle impérative » pendant le confinement du printemps, ce télétravail avait ensuite été encouragé lors des phases de déconfinement et à la rentrée avant de redevenir la règle cet automne avec la reprise épidémique. Elle l’est toujours. A la différence du printemps toutefois, nombre de guichets sont restés ouverts, l’exécutif ayant misé sur la poursuite d’activité.  D’où une proportion d’agents en ASA beaucoup moins importante.

Reste que la mise en place de ce télétravail ne s’est pas déroulée sans difficultés. « La crise a été le révélateur d’un manque de préparation du secteur public au travail à distance », expliquait le ministère de la Transformation et de la Fonction publiques dans un premier retour d’expériences sur le télétravail pendant le confinement, publié en septembre.

Au-delà des problématiques d’équipements, c’est la réticence de certains managers à le mettre en œuvre qui a aussi été pointée du doigt. Par les syndicats et même par le gouvernement. Fin novembre, le ministère de la Transformation et de la Fonction publiques relevait ainsi un « problème de culture managériale » pour expliquer la non-atteinte de l’objectif de 50 % d’agents télétravailleurs dans la fonction publique d’Etat.

Polémique autour du jour de carence

La crise sanitaire fut aussi l’objet de vifs débats autour de l’application du jour de carence dans la fonction publique. Au début de la crise sanitaire en effet, les agents positifs au Covid-19 se voyaient appliquer ce jour de carence à la différence des agents à l’isolement, cas-contact ou attente de test qui, quant à eux, étaient placés en autorisation spéciale d’absence (ASA), sans retenue de salaire donc.

Sous la pression notamment des syndicats, employeurs et DRH territoriaux, l’exécutif avait ensuite décidé de le suspendre pour tous les arrêts maladie pendant le premier état d’urgence sanitaire, soit de fin mars jusqu’au 10 juillet. Mais ce jour de carence a depuis lors été rétabli pour les agents positifs au COVID-19. D’où la nouvelle montée au créneau des partenaires sociaux qui depuis la rentrée réclamaient une nouvelle suspension de ce jour de carence, ce qu’ils ont obtenu. Les syndicats considéraient notamment que le rétablissement du jour de carence a pu contribuer à aggraver la propagation de l’épidémie en conduisant notamment les agents à minorer leurs symptômes pour éviter des retenues de salaire. Et donc à se rendre au travail même malades.

Actée mi-décembre dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, la suspension du jour de carence ne sera pas pour autant immédiate. Elle devra être précisée par décret et ne s’appliquera qu’à compter du 1er janvier 2021, sans effet rétroactif donc. Son champ d’application sera par ailleurs sensiblement réduit par rapport au printemps. Seuls seront en effet concernés les arrêts des agents publics testés positifs au Covid-19. Pour les syndicats, le compte n’y est donc pas.

Congés imposés

Autre polémique intervenue lors de cette crise sanitaire : les jours de congés qui ont pu être imposés aux agents publics pour adapter les besoins du service au cours de la période d’urgence sanitaire et diminuer le nombre de jours susceptibles d’être pris à la reprise.

Cette mesure était prévue par une ordonnance du 15 avril qui a permis d’imposer jusqu’à 10 jours de congé (RTT ou congés annuels) aux fonctionnaires et agents contractuels de l’État se trouvant en autorisation spéciale d’absence du fait du confinement et de l’impossibilité d’effectuer leur service. Elle ouvrait aussi la possibilité d’imposer aux agents placés en télétravail de prendre 5 jours de RTT ou, à défaut, de congés annuels. Autant de mesures qui ont pu être déclinées dans la fonction publique territoriale.

Très remontés contre de cette ordonnance, les syndicats avaient même décidé de l’attaquer en justice. Leurs requêtes en référé ont toutes été rejetées au printemps. La légalité de cette ordonnance vient par ailleurs, tout juste, d’être validée au fond par le Conseil d’Etat. Surtout, ces congés imposés (mais aussi les primes Covid qui ont pu être versées à certains fonctionnaires engagés durant la crise) ont fait ressurgir les tensions sur l’individualisation dans la fonction publique. Avec un risque de divisions soulevé par les organisations syndicales.

La poursuite de la réforme de la fonction publique malgré tout
Preuve en est, la publication de nombreux décrets d’application de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. C’est le cas notamment de celui relatif au « contrat de projet », celui relatif à l’indemnité de fin de contrat ou « prime de précarité » dont bénéficieront certains contractuels, celui relatif à la mise en place dans la fonction publique d’Etat des comités sociaux d’administrations (nés de la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail), celui relatif à la nouvelle architecture des commissions administratives paritaires (CAP) dont les attributions ont été sensiblement réduites, celui relatif aux possibilités de recours ponctuel au télétravail, celui relatif au détachement d’office des fonctionnaires en cas d’externalisation, celui relatif aux nouvelles modalités de contrôles déontologiques ou encore celui relatif au rapport social unique. Les réflexions sur les ordonnances prévues par la loi de 2019 ont aussi sensiblement avancé. C’est le cas notamment de celle sur la négociation collective qui vient d’être examinée en Conseil commun de la fonction publique et qui doit favoriser la conclusion d’accords négociés dans le secteur public, en consacrant notamment leur opposabilité juridique. Idem pour celle sur la protection sociale complémentaire des agents publics que le gouvernement présentera début 2021 et qui rendra obligatoire la participation à 50% des employeurs publics à la complémentaire santé de leurs agents.
Après la publication du rapport Thiriez en février, le chantier de la réforme de la haute fonction publique a lui aussi avancé malgré la crise. Si les arbitrages de l’exécutif n’ont toujours pas été rendus, la ministre Amélie de Montchalin a avancé de nombreux pions sur cette réforme. Début octobre, elle a ainsi dit son intention d’introduire une dose de discrimination positive dans les concours de la haute fonction publique avec des voies d’accès pour les candidats « issus des milieux modestes ». La ministre a également plaidé début décembre en faveur du maintien du classement de sortie de l’École nationale d’administration (ENA), à condition que les modalités de titularisation dans les grands corps soient revues. Autant de dispositions qui doivent désormais être précisées. Les arbitrages sont attendus pour début 2021, avec la présentation d’une ordonnance par la suite.